Un plan qui a changé de nature

Lancé en octobre 2021, France 2030 engage 54 milliards d’euros de fonds publics sur une décennie, soit environ 2 750 euros par foyer fiscal assujetti à l’impôt sur le revenu. Présenté comme la grande stratégie d’investissement de la France pour reconquérir sa souveraineté industrielle et technologique, le plan fait suite à trois générations de Programmes d’Investissements d’Avenir (PIA) qui se sont succédé depuis 2009.

Notre thèse centrale peut s’énoncer simplement : France 2030 ne constitue plus, au sens économique strict, un plan d’investissement, entendu comme une dépense dont on évalue au fil de l’eau les effets et dont on est responsable des retours quantitatifs. Il s’agit davantage d’un plan de politique industrielle à dominante subventionnelle, dont les finalités, les instruments et les critères de performance ne sont que partiellement alignés. Cette transformation, insuffisamment explicitée, pensée et débattue compte tenu du contexte de crise et d’urgence à agir qui a prévalu lors de sa mise en œuvre, interroge la capacité du plan à produire des effets structurels durables sur la croissance potentielle de l’économie française.

L’héritage des PIA : une logique descendante

Notre prémisse méthodologique est une définition exigeante de l’investissement public “d’avenir” : une dépense orientée vers le futur, associée à un rendement attendu et à un risque, qu’il soit financier, budgétaire ou socio-économique. Un rappel de théorie de la croissance, partant de Solow, en précise les conditions d’efficacité : seuls sont réellement des investissements “d’avenir” ceux qui accroissent la force de travail disponible ou apportent un progrès technique source de gains de productivité. La transition écologique s’y intègre non comme une contrainte exogène, mais comme un champ d’investissement générateur de croissance endogène, par substitution des ressources épuisables dans les facteurs de production.

Pendant dix ans, les PIA issus du rapport Juppé-Rocard de 2009 ont fonctionné selon cette logique descendante : partir d’un diagnostic des déficits structurels de l’économie française pour en déduire des priorités transversales (enseignement supérieur, recherche, valorisation, innovation) et des instruments adaptés. Les évaluations successives (rapport Maystadt en 2016, rapport Barbizet en 2019, Cour des Comptes en 2021) en dressent un bilan en demi-teinte : appréciation globalement positive, effet de levier réel, mais déviations par rapport à la doctrine initiale, substitutions budgétaires représentant près du tiers des montants engagés, saupoudrage des moyens (79 actions créées là où le rapport fondateur en prévoyait 17) et lacunes persistantes dans la mesure des retours sur investissement. Signalons en outre que la France, contrairement au diagnostic initial, n’a en réalité jamais montré de déficit d’investissement public par rapport à ses principaux comparables européens.

Première rupture : des priorités définies par “totems”

Conçu dans l’urgence post-Covid et post-crise énergétique, France 2030 rompt avec cette architecture sans corriger les défauts identifiés. Le plan a été bâti de manière largement ascendante, à partir de filières jugées stratégiques “à dire d’expert”, de “totems colbertistes” (nucléaire innovant, véhicule électrique, espace, santé, alimentation) dont il était jugé politiquement souhaitable que le pays soit doté en 2030, sans explicitation ni vérification du lien entre ces choix sectoriels et la performance macroéconomique attendue de l’économie française. Disons-le ici : ce lien apparaît plausible à l’intuition commune, et il est probablement avéré dans beaucoup de cas. Mais jamais il n’a fait l’objet d’une analyse quantitative ni d’une démonstration robuste. Jamais non plus il n’a été établi que cette méthode évitait des impasses ou répondait à des lacunes par rapport à la méthode descendante antérieure.

Les cibles quantitatives retenues apparaissent insuffisamment justifiées par une analyse coûts-bénéfices ou une évaluation rigoureuse des besoins : la cible de deux millions de véhicules s’inscrit en continuité de la production historique plus qu’elle ne traduit une analyse des capacités industrielles ; les 900 millions d’euros dévolus aux petits réacteurs nucléaires ne sauraient financer la construction d’un démonstrateur ; il paraît douteux que 273 millions permettent “d’investir le champ des grands fonds marins”. Une telle approche par objets politiques tend par nature à regarder vers le passé, prenant le risque d’accentuer des phénomènes de capture par les filières installées et des biais des décideurs : en témoigne l’absence initiale de l’intelligence artificielle, rattrapée seulement en 2022-2023. Cette inflexion majeure n’a en tout état de cause fait l’objet d’aucun débat parlementaire, le plan ayant été introduit par simple amendement au projet de loi de finances.

Seconde rupture : la transformation silencieuse des instruments

Là où les PIA mobilisaient un éventail relativement équilibré d’instruments (prises de participation, prêts, avances remboursables, dotations), permettant d’exprimer un retour sur investissement au sens financier du terme, France 2030 se caractérise par une prédominance très nette des subventions pures (ou d’avances remboursables). Cette évolution réduit la capacité à piloter les engagements par les rendements attendus, affaiblit les incitations à l’efficience dans l’allocation des ressources publiques et rend plus difficile toute évaluation comparative des performances. Elle n’est par ailleurs jamais assumée dans le discours officiel, qui continue de mobiliser la rhétorique de l’investissement d’avenir alors que le plan s’apparente davantage à une continuation pluriannuelle du plan de relance pour son volet industriel, sanctuarisant “hors lois de finances” des crédits dédiés à certaines lignes de politique industrielle. Les retours financiers, présentés uniquement en agrégat avec les trois PIA précédents, ne sont, quoi qu’il en soit, jamais établis clairement, rendant impossible à la représentation nationale comme au public d’identifier quels investissements ont été productifs et lesquels paraissent échouer, à rebours des pratiques de rapportage du secteur de l’investissement privé pour compte de tiers.

Une gouvernance facialement interministérielle

Le rapport documente enfin des fragilités de gouvernance qui prolongent, en les amplifiant, celles des PIA. Les instances de niveau Premier ministre ne se sont réunies que sporadiquement, la composition et les décisions des quatorze comités de pilotage ministériels demeurent inaccessibles, et la prise de décision est en bonne mesure descendue à un niveau technique.

Plus fondamentalement, le déploiement du plan est un “marteau sans maître” : il n’existe, à l’échelle des centaines de millions d’euros que chacun des leviers déploie, aucune personne qui cumule une responsabilité managériale, fonctionnelle et pécuniaire de l’emploi des deniers publics et de l’atteinte des objectifs. L’insuffisante coordination interministérielle a conduit à des impasses concrètes : sélection de start-ups nucléaires dont les combustibles ne sont pas produits en Europe, sans association du CEA ni de l’Andra ; usines d’électrolyseurs et d’équipementiers hydrogène financées à hauteur de plus d’un milliard et demi d’euros sans qu’aucun mécanisme de création de demande ne soit mis en place, aboutissant à des fermetures (McPhy) et à l’arrêt par Stellantis en juillet 2025 ; contrats carbone pour différence annoncés seulement fin 2024 pour la décarbonation industrielle avec près de quatre ans de retard, et tout juste mis en œuvre en 2026. Quant aux indicateurs, dont les limites sont également relevées par le Comité de Surveillance, ils ne permettent pas un pilotage par les résultats : décompte d’“emplois créés” à l’attribuabilité incertaine, “brevets dont le dépôt est envisagé” plutôt qu’effectivement déposés, notations environnementales arbitraires, absence de mise en regard consolidée des réalisations et des objectifs pourtant explicites du plan.

Refonder l’outil : quatorze propositions

Notre rapport¹ formule en annexe quatorze propositions opérationnelles. Inscrire d’abord en loi organique la doctrine d’emploi des crédits, aujourd’hui logée dans des dispositions non codifiées de la loi de finances rectificative pour 2010. Rétablir ensuite une doctrine liée au développement de la croissance potentielle, en rééquilibrant le plan vers le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche d’excellence d’une part, à la valorisation industrielle de ses résultats d’autre part, toute création d’objectif devant faire l’objet d’une démonstration écrite de ce lien, présentée par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI) au Comité de Surveillance. Poser une règle d’or limitant les subventions aux cas où il est démontré qu’aucun autre instrument (fonds propres, dette convertible, avance remboursable) ne peut être employé. Définir ex ante des cibles de rendement par type d’instrument et par objectif, et en publier un suivi trimestriel à l’usage du Parlement. Responsabiliser enfin le SGPI intuitu personae : nomination après avis des commissions compétentes des assemblées, inamovibilité encadrée, régime propre de responsabilité financière, et surtout plein alignement d’intérêts, par exemple par coinvestissement. Le SGPI se verrait enfin conférer un rôle de coordination interministérielle renforcé, analogue à celui du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), avec saisine systématique sur tout texte affectant les thématiques du plan.

Vers Europe 2040 ?

En ouverture, précisons la notion même de “grand pays”, prémisse du totem colbertiste : est-ce celui qui dispose à lui seul de champions dans une liste énumérée de secteurs stratégiques, ou celui dont l’économie est performante et innovante de manière transversale, par son capital humain, sa recherche et ses infrastructures industrielles ? Convoquant l’image du cargo cult² mélanésien, il nous paraît important de mettre en garde contre la tentation de répliquer les formes des économies jugées plus avancées sans en développer les sous-jacents productifs. Les ordres de grandeur sont éclairants : une “grande réalisation” historique, du Concorde au programme Apollo, coûte de 0,5 à 1,5 % de PIB, soit 16 à 50 milliards d’euros actuels. France 2030, dispersé en une quinzaine de totems, ne peut en poursuivre concurremment aucun. Si de grands projets doivent être envisagés, c’est désormais à l’échelle européenne qu’ils trouveront leur taille critique, dans le cadre des Projets Importants d’Intérêt Européen Commun, préfigurant un possible “Europe 2040”.