Réindustrialisation, reconversion de friches, respect de l’objectif « zéro artificialisation nette »… La fin de vie des sites industriels est au cœur de l’agenda économique et environnemental français.

Or la qualification juridique des terres et matériaux qui en sont issus et, par conséquent, leur gestion, constituent des enjeux majeurs pour ces opérations qui voient le droit des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), le droit des déchets et le droit des sites et sols pollués s’entremêler, créant autant de responsabilités potentielles et constituant un véritable casse-tête pour les acteurs de terrain.

La présente analyse portera en premier lieu sur les opérations de mise en sécurité des ICPE lors de la cessation d’activité (I) ; puis sur les responsabilités liées à la découverte de déchets postérieurement à l’acquisition d’un site industriel (II) avant d’envisager le sort des terres excavées (III).

Les responsabilités liées à la gestion des déchets générés par les opérations de mise en sécurité lors de la cessation d’activité des ICPE

La cessation d’activité d’une ICPE suit quatre étapes : mise à l’arrêt définitif, mise en sécurité, détermination de l’usage futur puis réhabilitation/remise en état. L’ensemble de la procédure est articulé autour de l’usage prévu pour le terrain, défini comme « la fonction ou la ou les activités ayant cours ou envisagées pour un terrain ou un ensemble de terrains donnés, le sol de ces terrains ou les constructions et installations qui y sont implantées¹. C’est à l’aune de l’usage retenu que la nature et l’ampleur des travaux de réhabilitation vont être déterminées.

Les opérations de mise en sécurité comprennent notamment l’évacuation des produits dangereux et la gestion des déchets présents sur le site². Elles incombent par principe au dernier exploitant en titre.

Si les juridictions, tant administratives³ que judiciaires⁴, rappellent de manière constante que les clauses transférant à un tiers la charge de la réhabilitation sont inopposables à l’administration, le législateur a pu tempérer cette intransmissibilité en vue de favoriser la réhabilitation des friches industrielles : le mécanisme dit du tiers demandeur⁵. Ce mécanisme permet à un tiers intéressé, personne publique ou privée, de solliciter de l’administration sa substitution en lieu et place du dernier exploitant, avec l’accord de ce dernier, pour la réalisation des travaux de remise en état du site, lors de la mise à l’arrêt définitif de l’ICPE ou postérieurement à cette dernière, sous réserve de disposer de garanties financières suffisantes. Les opérations de mise en sécurité étaient initialement exclues du mécanisme de tiers demandeur, ce qui pouvait occasionner des difficultés en cas de découverte, postérieurement à la vente du site, de cuves ou de déchets qui auraient dû être gérés dans le cadre de la mise en sécurité. La loi dite « Industrie verte » du 23 octobre 2023⁶ a renforcé ce dispositif en l’étendant aux mesures de mise en sécurité.

En cas de gestion irrégulière des déchets issus de ces opérations, dont le dépôt sauvage constitue l’un des exemples les plus emblématiques, le préfet pourra mettre en demeure le producteur ou détenteur de ces déchets de prendre les mesures nécessaires sous peine de sanctions administratives⁷, voire pénales⁸.

Découverte fortuite de déchets après l’acquisition d’un site industriel : une « surprise » aux conséquences juridiques majeures

La cession de sites industriels suppose d’anticiper la présence potentielle de déchets et leur gestion.

Il sera avant tout précisé que le vendeur d’un terrain ayant abrité une ICPE est débiteur d’une obligation d’information à l’égard du futur acquéreur⁹. Dans ce cadre, il doit notamment communiquer la nature des dangers ou inconvénients résultant de l’exploitation, pour autant qu’il en ait connaissance. A défaut, l’acquéreur lésé disposera de recours à l’encontre du vendeur.

De manière générale, une organisation juridique avisée des opérations de cession immobilière permet de se prémunir en cas de découverte de pollution sur le terrain. Il est ainsi recommandé d’intégrer dans les contrats des clauses qui répartissent les responsabilités des parties en matière de passif environnemental. Il peut s’agir, par exemple, de mettre à la charge de l’acquéreur le coût des opérations de réhabilitation.

Par ailleurs, pour de nombreux sites, la présence de matériaux amiantés enfouis ou mélangés à des déblais a été mise en évidence, en lien avec la démolition d’anciens bâtiments au cours de la vie du site. La présence de ces matériaux amiantés enfouis soulève des questions juridiques complexes au carrefour du droit des déchets et du droit des sites et sols pollués. Les sols pollués non excavés ne constituent en effet pas des déchets¹⁰. Pour autant, la présence de ces déblais sur le terrain pourrait également être interprétée comme constituant un dépôt sauvage relevant de la police des déchets.

Les débats juridiques font souvent place à des débats d’experts sur les modalités techniques de prise en charge de la situation, d’autant plus critiques que le calendrier de l’éventuelle reconversion du site en dépend.

A ces règles vient s’ajouter le régime de la responsabilité subsidiaire du propriétaire du terrain d’assiette lorsque tous les autres débiteurs de l’obligation de gestion des déchets (et plus particulièrement leur producteur) ont disparu. Cette responsabilité est toutefois réservée au propriétaire ayant fait preuve de négligence ou non étranger à la pollution de son terrain¹¹. La jurisprudence a ainsi pu considérer que la responsabilité du propriétaire pouvait être engagée s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons de déchets sur son terrain ou s’il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d’une part l’existence de ces déchets et, d’autre part, que la personne ayant exercé l’activité productrice de déchets ne serait pas ou plus en mesure de satisfaire à ses obligations¹². La négligence peut notamment être caractérisée en cas « d’abstention de toute surveillance et de tout entretien du terrain en vue de limiter les risques de pollution », ou d’absence « d’initiative pour assurer la sécurité du site ou faciliter l’organisation de l’élimination des déchets¹³.

Il est bien entendu fortement recommandé de procéder à un audit environnemental préalable, calibré pour appréhender tant la nature des pollutions que leur étendue compte tenu des faits intervenus historiquement sur le site. Pour autant, de telles investigations ne peuvent jamais être exhaustives et la rédaction de clauses claires et complètes s’avère indispensable pour anticiper de telles difficultés et en limiter les conséquences financières pour les parties.

La réutilisation des terres excavées : vers de nouvelles perspectives d’économie circulaire ?

Les terres excavées, polluées ou non, prennent le statut de déchet dès lors qu’elles sont évacuées du site de leur excavation. La notion de « site » correspond, pour les ICPE, à l’emprise foncière placée sous la responsabilité de l’exploitant. Dans les autres cas, il s’agit de l’emprise foncière faisant l’objet d’un même permis d’aménager ou de construire¹⁴.

Dans ces conditions, le producteur des déchets doit respecter la hiérarchie de traitement des déchets qui impose de ne procéder à leur élimination qu’en dernier ressort¹⁵.

Dans un contexte de raréfaction des ressources et de rationalisation de la quantité des déchets produits par les projets, le législateur a entendu favoriser la valorisation des terres excavées. Ainsi, outre les possibilités de réutilisation sur site, il est également possible soit de les valoriser sous le statut de déchets, soit de leur faire perdre ce statut de déchets.

S’agissant des terres polluées ayant le statut de déchets, la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués encourage leur valorisation et leur réutilisation sous réserve qu’elles s’opèrent selon les modalités de traçabilité et de responsabilité prévues par le code de l’environnement. Leur valorisation hors site doit en outre être considérée comme étant « utile », proportionnée, et respecter la méthodologie définie par les guides en vigueur¹⁶. En outre, les terres susceptibles d’être réutilisées doivent faire l’objet d’une caractérisation afin de vérifier la compatibilité de leurs propriétés chimiques avec le site destiné à les recevoir. Les opérateurs sont enfin tenus d’assurer la traçabilité des terres évacuées en déclarant les informations au registre national des déchets, terres excavées et sédiments, via le dispositif « Trackdéchets ». En dehors de ces cas, des autorisations ICPE peuvent être requises pour la réutilisation de terres, pouvant ainsi créer quelques réticences de la part des opérateurs.

Afin de simplifier les opérations de valorisation, des critères spécifiques permettant à ces terres de sortir du statut de déchet  ont récemment été adoptés¹⁷. Le déchet en question doit répondre à cinq conditions, à savoir (i) que son utilisation ultérieure soit certaine, (ii) qu’il puisse être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes, (iii) qu’il soit produit en faisant partie intégrante d’un processus de production, (iv) qu’il réponde à toutes les prescriptions relatives aux produits, à l’environnement et à la protection de la santé prévues pour l’utilisation ultérieure et (v) qu’il n’aura pas d’incidences globales nocives pour l’environnement ou la santé humaine.

Cette procédure permet d’accélérer la remise en état des sites tout en réduisant efficacement l’utilisation de ressources. Sa mise en œuvre semble néanmoins encore limitée à des cas trop restreints pour s’inscrire pleinement dans une démarche robuste d’économie circulaire.